Proposition de réforme de la réglementation du plan d’implantation en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire et de la Loi de 2006 sur la cité de Toronto

Le gouvernement sollicite les commentaires du public sur les modifications législatives proposées dans le cadre du projet de Loi de 2026 pour la construction de logements et l’amélioration de l’infrastructure de transportet les modifications réglementaires connexes afin de soutenir davantage la création de logements, le développement économique et l’aménagement d’infrastructures, et de faire progresser les principales priorités en matière de transport et de transport en commun. 

La réglementation du plan d’implantation ne fonctionne pas comme prévu. Elle pourrait prendre des années au lieu du délai de 60 jours prévu par la Loi sur l’aménagement du territoire et la Loi de 2006 sur la cité de Toronto.

En ce qui concerne le Loi de 2026 pour la construction de logements et l’amélioration de l’infrastructure de transportet, le gouvernement sollicite les commentaires du public et des intervenants touchés au sujet des réformes audacieuses et transformationnelles. Il s’agit de permettre un processus de plan municipal d’implantation plus rapide, plus prévisible, plus rentable et plus coordonné.

Contexte

La réglementation du plan d’implantation est un outil facultatif d’aménagement du territoire prévu à l’article 41 de la Loi sur l’aménagement du territoire et à l’article 114 de la Loi de 2006 sur la cité de Toronto.

Il s’agit principalement d’un outil administratif et technique que les municipalités peuvent utiliser pour veiller à ce que la santé et la sécurité ainsi que les aspects fonctionnels d’un aménagement proposé soient traités avant la délivrance d’un permis de construction.

Dans le cadre du processus du plan d’implantation, les promoteurs sont tenus de présenter des plans et des dessins montrant notamment l’emplacement du bâtiment, l’accès pour les piétons et les véhicules, les allées piétonnières, l’éclairage, les installations de gestion des déchets, le drainage et les espaces ouverts accessibles au public. Les municipalités peuvent appliquer des conditions à l’approbation d’un plan d’implantation et exiger que le propriétaire conclue une ou plusieurs ententes pour la fourniture et l’entretien des installations. Il pourrait s’agir d’élargir des routes qui bordent le terrain visé, de l’accès à la propriété et de l’assurance d’un nombre suffisant d’installations de stationnement et de chargement hors rue (par exemple pour la gestion des déchets).

La réglementation du plan d’implantation ne constitue pas un moyen de revoir le principe de l’aménagement. L’utilisation des terres admissibles, la hauteur, la densité, les marges de recul et d’autres questions relatives à la forme construite auraient déjà été abordées à l’étape du zonage et devraient être considérées de plein droit.

L’approbation d’un plan d’implantation n’est pas un processus public, ce qui signifie que les articles 41 et 114 ne comprennent pas les exigences relatives aux avis au public, aux réunions publiques ou aux audiences. De plus, le conseil municipal doit déléguer la décision d’approuver une demande de plan d’implantation à un agent, un employé ou un mandataire de la municipalité.

La Loi sur l’aménagement du territoire et la Loi de 2006 sur la cité de Toronto prévoient un délai selon lequel si une municipalité omet d’approuver une demande de plan d’implantation dans les 60 jours, un promoteur peut interjeter appel de cette absence de décision auprès du Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire (TOAT).

Ce que nous avons entendu

Les intervenants qui participent à la construction de logements et à d’autres projets d’aménagement estiment que le processus d’approbation des plans d’implantation municipaux est trop long; il s’étend parfois sur des années. Les intervenants attribuent cela à un manque de coordination interne à l’échelle municipale et à un manque de cohérence et de certitude entre les services municipaux et entre les municipalités. Les commentaires antérieurs des intervenants laissent croire que les commentaires sur le plan d’implantation peuvent être non coordonnés, non ciblés, généraux plutôt qu’axés sur les solutions et reçus tardivement dans le processus d’approbation du plan d’implantation. Cela peut entraîner plus de diffusions, des retards dans les approbations et une augmentation des coûts.

En 2013, l’Ordre des architectes de l’Ontario (OAO) a demandé au Groupe Altus de suivre et d’analyser les délais d’approbation des plans d’implantation municipaux au moyen d’une série d’études commandées. Ces rapports soulignent l’incidence économique des longues approbations des plans d’implantation sur l’offre et l’abordabilité de logements en Ontario.

Selon le plus récent rapport Altus/OAO de 2024 (en anglais seulement), les municipalités de l’Ontario mettent en moyenne 23 mois pour examiner les demandes de plans d’implantation, comparativement à environ 6 mois au moment de l’édition 2018 du rapport, ce qui dépasse le délai de 60 jours prévu par le gouvernement.

Le rapport Altus/OAO de 2024 consigne les délais d’approbation des plans d’implantation par type d’aménagement et indique que les projets résidentiels s’étalaient en moyenne sur 16 mois, les projets à usage mixte en moyenne sur 23 mois et les projets non résidentiels en moyenne sur 35 mois.

Ces résultats ont été pondérés en fonction de l’échéancier figurant dans les résultats du rapport intitulé 2024 BILD GTA Municipal Benchmarking Report (en anglais seulement) et des résultats du rapport intitulé CHBA Canada-Wide Municipal Benchmarking Report (en anglais seulement). Ceux-ci fournissent des données sur le temps requis pour examiner les demandes de plans d’implantation dans certaines grandes municipalités de l’Ontario. Les résultats de ces deux rapports montrent également que l’examen d’une demande de plan d’implantation peut prendre entre 18 et 23 mois, sans compter la période préalable à la consultation.

Le rapport Altus/OAO de 2024 examine également les coûts mensuels et annuels indirects associés au long processus d’approbation des plans d’implantation. Par exemple, le rapport souligne que pour un immeuble de 100 logements, les retards dans l’approbation des plans d’implantation entraînent des coûts mensuels supplémentaires allant de 230 000 $ à 299 000 $. Le calcul des coûts mensuels supplémentaires tient compte de coûts comme les impôts fonciers supplémentaires payés chaque mois, les coûts de substitution et de financement par mois et le coût de l’inflation sur les matériaux de construction et la main-d’œuvre. Le rapport prend également en compte les coûts qui incombent à une municipalité en raison de la perte de revenus provenant de l’impôt foncier, car les terrains demeurent vacants ou sous-utilisés.

Le rapport de 2013 de l’OAO/Bousfields/Altus (en anglais seulement) cerne les obstacles suivants qui pourraient entraîner ces retards :

• Demandes incomplètes et retard dans la réponse des demandeurs : environ 50 % des demandes ont nécessité trois cycles ou plus de nouvelle présentation, chacun ajoutant de deux à quatre semaines.
• Facteurs administratifs et liés aux organismes, comme les retards de diffusion entre les ministères et les commentaires incohérents et contradictoires des ministères et des organismes externes.
• L’intégration de comités d’examen de la conception ou d’autres types de comités qui contribuent à prolonger les délais d’approbation.

Dans l’ensemble, le gouvernement continue d’apprendre que l’article 41 de la Loi sur l’aménagement du territoire et l’article 114 de la Loi de 2006 sur la cité de Toronto ne sont pas mis en œuvre de façon uniforme et efficace dans l’ensemble des municipalités et qu’une réforme du plan d’implantation est nécessaire pour accélérer le processus d’approbation et réduire les coûts globaux connexes.

Mesures prises à ce jour

Les défis législatifs et fondés sur les processus exprimés par les intervenants au sujet du processus d’approbation des plans d’implantation ne sont pas nouveaux. Au cours des dernières années et grâce à de multiples projets de loi, le gouvernement a apporté des changements au système de planification qui ont une incidence directe sur la réglementation des plans d’implantation, dans le but de simplifier le processus d’approbation des plans d’implantation, d’accélérer les approbations et d’abaisser les coûts. Ces modifications comprennent les éléments suivants :

Projet de loi 60

Dans le cadre du projet de loi 60, le gouvernement a mené des consultations sur les exigences des municipalités en matière de normes d’aménagement améliorées (NAA) au niveau des lots, dans le but de rationaliser les politiques et d’interdire aux municipalités d’exiger ces normes, tout en continuant d’assurer la santé, la sécurité, l’accessibilité et la protection des terres adjacentes (p. ex. fonctionnalité environnementale). Ces travaux ont une incidence sur le processus d’approbation des plans d’implantation REO no 026-0309.

Projet de loi 17

Dans le cadre du projet de loi 17, le gouvernement a apporté des changements pour établir la portée des exigences relatives aux demandes complètes qui fourniront des règles plus uniformes à l’échelle de toutes les municipalités. Ces règles porteront sur l’information et les études qui pourraient être nécessaires pour les demandes d’aménagement, notamment celles qui sont liées à la réglementation des plans d’implantation, et permettront une reconnaissance accrue des rapports de planification dressés par des professionnels agréés REO no 026-0314.

Ces travaux se poursuivent. Ils s’appliqueraient à toutes les municipalités de l’Ontario.

Le projet de loi 17 précise en outre que les municipalités ne sont pas autorisées à exiger des normes de construction qui excèdent celles du Code du bâtiment.

Projet de loi 185

Dans le cadre du projet de loi 185, des modifications ont été apportées à la Loi sur l’aménagement du territoire et à la Loi de 2006 sur la cité de Toronto pour créer un pouvoir discrétionnaire d’appliquer une condition de caducité (c.-à-d. le délai « utiliser ou perdre » inscrit sur l’approbation d’un plan d’implantation) lors de l’approbation d’une nouvelle demande de plan d’implantation ou de l’ajout d’une condition de caducité aux plans d’implantation déjà approuvés.

Le projet de loi 185 a également supprimé la capacité d’une municipalité d’exiger une réunion préalable à la consultation. Toutefois, lorsqu’un promoteur en fait la demande, la municipalité doit y répondre.

Projet de loi 23

Le projet de loi 23 a apporté des modifications à la Loi sur l’aménagement du territoire et à la Loi de 2006 sur la cité de Toronto afin de restreindre la capacité des municipalités d’utiliser la réglementation du plan d’implantation pour la plupart des ensembles résidentiels de 10 logements ou moins.

Des changements ont également été apportés pour éliminer la capacité des municipalités de réglementer la conception architecturale extérieure (aussi appelée « réglementation architecturale ») et pour limiter leur capacité à réglementer les aspects esthétiques de l’aménagement paysager.

Projet de loi 109

Dans le cadre du projet de loi 109, les changements ont simplifié les exigences et les processus d’approbation afin d’inciter les municipalités à prendre rapidement des décisions en :

• Prolongeant de 30 à 60 jours la période accordée aux municipalités pour l’examen des demandes de réglementation du plan d’implantation afin d’inciter les municipalités à prendre des décisions en temps opportun.
• Appliquant toutes les exigences relatives au plan d’implantation.
• Exigeant que les décisions relatives à la réglementation du plan d’implantation soient prises par le personnel (plutôt que par des conseils municipaux ou des comités du conseil municipal).

État actuel du plan d’implantation

Le ministère des Affaires municipales et du Logement (MAML) a examiné les règlements administratifs sur la réglementation du plan d’implantation, les directives, les plans officiels et les pages Web des 29 grandes municipalités à croissance rapide afin de déterminer l’état de mise en œuvre de ces modifications législatives. Cet examen porte à croire que les municipalités ne mettent pas systématiquement en œuvre les changements. Dans de nombreux cas, ces documents sont désuets. Seules certaines municipalités appliquent toutes les modifications apportées à la Loi sur l’aménagement du territoire par rapport aux dernières années. Il n’est pas rare de devoir lire un règlement administratif sur la réglementation du plan d’implantation, une ligne directrice sur le plan d’implantation, un plan officiel et une page Web municipale pour achever le processus d’approbation global du plan d’implantation.

Cet examen a révélé des cas dans lesquels les municipalités continuent d’exiger des éléments de réglementation du plan d’implantation que la Loi sur l’aménagement du territoire a abrogés. Ces éléments comprennent la conception architecturale extérieure et les aspects esthétiques de l’aménagement paysager ainsi que l’exemption des aménagements résidentiels de dix logements ou moins de l’approbation du plan d’implantation. D’autres municipalités ont exempté ces aménagements de la réglementation du plan d’implantation. Toutefois, elles ont créé un processus distinct en vertu d’autres règlements municipaux qui reproduit efficacement le processus d’examen des plans d’implantation. Il convient de noter que, quel que soit le cas, les exigences de la Loi sur l’aménagement du territoire pour la réglementation du plan d’implantation s’appliquent toujours.

Il existe également de nombreux exemples dans lesquels le plan d’implantation est utilisé comme outil municipal clé pour mettre en œuvre des politiques d’aménagement urbain.

Réformes possibles de l’approbation des plans d’implantation municipaux

Les réformes possibles suivantes concernant l’approbation du plan d’implantation municipal reflètent les préoccupations des provinces et des intervenants selon lesquelles le processus du plan d’implantation est trop fastidieux. Ces réformes éventuelles visent à susciter des discussions sur ces défis et à trouver des solutions qui permettraient d’appliquer un processus d’approbation des plans d’implantation plus rapide, plus prévisible, plus rentable et plus coordonné.

Les réformes proposées comprennent :

1. Supprimer la réglementation du plan d’implantation comme outil d’aménagement du territoire dans la Loi sur l’aménagement du territoire et la Loi de 2006 sur la cité de Toronto.

2. Exiger que les municipalités disposent d’un maximum de trois diffusions, après quoi une réunion obligatoire est déclenchée avec tous les représentants des services municipaux concernés et le demandeur pour régler toutes les questions en suspens.

3. Étendre la portée du processus d’examen du plan d’implantation à une liste de contrôle normalisée d’approbation du plan d’implantation portant sur les aspects fonctionnels d’un site (comme ceux qui sont liés à la santé et à la sécurité), en faisant appel à des professionnels certifiés pour l’acceptation et l’approbation des rapports et des études. Une municipalité n’est pas autorisée à demander des études et des plans supplémentaires au-delà de ce qui est inclus dans la liste de vérification normalisée d’approbation du plan d’implantation. Si les exigences techniques et de dessin indiquées dans la liste de vérification sont respectées, l’approbation du plan d’implantation est accordée.

4. Établir ou exiger un processus d’arbitrage municipal ou un comité d’examen du plan d’implantation pour les demandes de plan d’implantation qui ont dépassé le délai de 60 jours prévu par le gouvernement et un nombre précis de diffusions. Les participants à ce processus comprendraient le demandeur et les membres de l’équipe d’examen de l’aménagement municipal. Il s’agirait d’une solution de rechange à une audience devant le Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire dans le but d’accélérer les approbations et de réduire les coûts connexes. Un processus d’arbitrage ou un calendrier décisionnel du comité d’examen du plan d’implantation pourrait être appliqué pour assurer la prise de décisions relatives aux approbations en temps opportun.

5. Établir ou exiger des municipalités qu’elles établissent différents volets d’approbation du plan d’implantation pour divers types d’aménagement proposé, avec la portée correspondante des questions qui peuvent être contrôlées. Cela signifierait qu’un processus de plan d’implantation « complet » ne serait autorisé que pour les initiatives d’aménagement plus vastes et complexes. Ainsi, le nombre de questions sujettes à la réglementation du plan d’implantation serait diminué. Les aménagements moins complexes seraient orientés vers un volet accéléré ou pourraient être complètement exemptés de la réglementation du plan d’implantation.

Résultats possibles

Le gouvernement a l’intention de procéder à une réforme importante de la réglementation du plan d’implantation. Les commentaires reçus dans le cadre de cette consultation éclaireront les changements futurs apportés au plan d’implantation.

Impact sur l’environnement

Cette consultation vise à recueillir des commentaires et ne propose pas de changements immédiats aux lois, aux règlements ou aux politiques. Par conséquent, aucune incidence environnementale directe n’est associée à cet affichage pour le moment.

Analyse de l’incidence de la réglementation

Aucune modification législative, réglementaire ou aux politiques n’est proposée dans le cadre de cette consultation. Le Ministère entend mobiliser les intervenants pour examiner les réformes du processus d’approbation des plans d’implantation. Si des changements sont envisagés en raison de cette consultation, une évaluation de l’incidence de la réglementation sera préparée conformément aux processus décisionnels du gouvernement.

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Nous vous invitons à nous faire part de vos réflexions sur ces suggestions de réformes ou sur d’autres réformes qui, selon vous, accéléreront l’approbation des plans d’implantation.

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